【一月资讯长专题】踏入新数位国家,台湾政府準备好设立资讯长C

发布日期: 2020-06-12 02:29:12 阅读量:236

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【一月资讯长专题】踏入新数位国家,台湾政府準备好设立资讯长C

你知道台湾政府準备要设立资讯长 CIO 了吗?是的,去年 11 月立法院院会就通过了一连串的相关法案付委审查,朝野也各自推出了自己的修法版本,预告台湾可能要踏入数位治理的新时代。相信读者与大众们多数都会认同这是世界性趋势,也会同意无论前后任,台湾政府的脚步确实有点慢了,现有的机制早已无法有效因应网路与数位环境变化带来的巨大冲击。

不过这波立法修法用更正确点的说法来讲,是行政院準备设立一个新机构「资讯总处」用以统筹所有国家资讯事务,拟定国家资讯政策。而且说真的,事实上这件事不只如外界表面上「设立一个机关」看起来这幺单纯,其立法难度与複杂程度,实质上已接近一次对台湾整个行政体系的大革新。那幺政府资讯长,跟资讯总处到底要做什幺?反过来问,现有台湾政府的机制到底哪里不够?为什幺我们有了科技部、交通部、国发会与经济部,还有科技与数位政委们却仍然不足?要设立资讯总处,实现蔡英文「数位国家」的理念路上又会有哪些行政技术上的阻碍?

INSIDE 访问到这波立法修法的核心人物余宛如立委,以及现任数位政委唐凤各自从不同角度深入探讨这个议题;同时也访问到台湾电子治理研究中心副主任萧乃沂,分析设立资讯长与资讯总处可能碰到的法律与行政的实质问题。讨论基础以民进党推行修法版本为主,文有点长,但相信值得关注这个议题的读者仔细阅读。

总推手余宛如:企业有 CIO、CTO,政府凭什幺没有?

「在企业中,设立资讯长 CIO 或技术长 CTO 已经是一种常态,但政府作为国家最大单一资讯服务应用者,以及国家资讯政策制定者,在资讯决策和资讯组织上应该走在企业前端,至少应该与领先企业保持相同水準,不然何以施政?谈何领导?」在访谈一开始,余宛如就点出了目前台湾政府与企业间的差距。如果你 Google 政府、资讯长等关键字,已经可以看到不少相关报导。

【一月资讯长专题】踏入新数位国家,台湾政府準备好设立资讯长C

但若要用最简单的概念来说,这件事就是 建立一个各级政府单位资讯部门人员「分署办公,统一指挥」的专责体系,去推动一统性的资讯政策,并解决资讯政策之前不同机关间召集开会,不停协调沟通,大家约定两两部会之间的协作模式 。

余宛如拿物联网产业举例,目前属于工业局的业务,但是跟智慧车辆有关的,製造面属于工业局业务,营运面属于交通部业务;其他的像是跟智慧学习有关的,属于教育部的业务,跟个人保健有关的,属于卫福部的业务,跟通关作业有关的,属于财政部的业务.,这些不同层次的资讯利用,背后都是 01 数据,可是其资讯意义是全然不同的,因为和资讯技术的穿透性和延展性有关。「未来的数位治理一定是部会协作,难道在制定政策前,不需要先对数位工具的未来发展有一些想像?否则今天定的政策,明天就不能用了。」

另外大家比较熟悉的 open data 部分也是一样,「未来的数位沟通势必建立在 open data 之上,这是无法由单一个部会有能力独力完成的。open data 不是把资料公开上网就可以了,资料必须先经处理,去识别化、防伪、防窜改、设定取用资料之追蹤纪录、建立资安作业标準流程,更重要的,是要把政府资料变成 friendly data,让资讯使用人一上手就能用,不用拿到原始资料之后还要再做一次加工处理,这些当然是资讯专职,我认为设立单一体系,当然是最有效的处理方式。」

不只是政策,还是政府整体典範转移的一大问题

而且设立资讯长与资讯总处,不单是为了「执行资讯政策」这幺简单,它们还包含了引领台湾公务体系进行典範转移的意义存在。余宛如表示若回到令人诟病已久的公务员文化,最大的挑战还是在于政府本身,包括决策阶层、民意机关及所有公务人员,在资讯时代都必须认知公务部门一定要进行角色转换。以网站难用这件事来说,「这件事可大可小,小就是慢、缺乏效率;大呢?代表中华民国政府的公务人员,以及甚至到一般社会大众都还有很大的提升数位程度空间,因为他们都是这个网站的 user 啊!他们还能忍受这个烂网站,表示他们还不知道好的网站长什幺样子。不知道,这个问题才大。网站都已经如此了,其他数位的部分也一样。」

另一个可以举的例子就是印鉴与认证的问题。余宛如问到:「你觉得印鉴比较安全,还是储存在手机里的数位凭证比较安全?印鉴掉了,或是被偷了、被複製了,你要到下一次使用时才会发现;手机掉了,你可能十分钟不到就发现了,哪一种比较可怕?可是直到今天,大家还是放不掉印鉴。同样的,以前 MIS 三不五时提醒我们定期更换密码,可是现在新的资安观念刚好相反,因为透过大数据分析,你密码更换越勤,越容易被破,而且一破一长串,因为它破的是你的思维惯性。」

所以是「单一体系」,而不是「一条鞭」

那幺这次修法、立法到底是修在哪呢?主要是新设《行政院资讯总处组织法》、《政府资讯单位人员设置管理条例》两份草案,以及修正《中央行政机关组织基準法》和《行政院组织法》两法的部分条文。从条文来看,资讯总处表面看起来是参照主计、人事的模式所设立,也就是在各级机关中,资讯部门主管任用、奖叙是由上级机关的资讯单位主管决定,而非资讯部门所属机关的首长,也就是俗称的「一条鞭」模式。

但余宛如强调 不应该用「一条鞭」这个名词形容资讯总处,而是该用「单一体系」。 差在哪里呢?翻开《中央行政机关组织基準法》第二十三条,可以看到现行条文明定「资讯」为机关内部的「辅助单位」;但余宛如与民进党党团认为,在电子化政府及数位治理之潮流冲击下,资讯机关已经应该跳脱既往幕僚及支援角色的框架,除配合机关内业务单位提出之需求外,更应增强主动性,担负起机关内流程简化及运用自动化技术推动业务创新之企划工作,以提升整体的行政效率。

对,所以跟主计、人事、政风「一条鞭」最大差距在于资讯总处其实已经算一种新的做法。过去主计、人事、政风这些辅助单位採一条鞭设计,有它监管上功能与历史因素在,但资讯总处的设计,一方面想积极促进全国的行政业务单位能与资讯技术紧密结合,达成「数位治理」的理念,但另一方面却也想採用统一指挥的专责体系让台湾整体机关的资讯政策能一致化。

那幺资讯长未来到底该做些什幺?

当然若真的立法修法成功,新设了资讯总处会是台湾行政体系内一件非常重大的变革。余宛如认为资讯长要负责下列 13 项任务:

  1. 建立各级政府单位资讯部门人员「分署办公,统一指挥」体系。
  2. 打破部门之间资讯单位的整合壁垒。
  3. 深入理解各级政府单位之对内对外资讯作业需求,并予以準确协助。
  4. 建立并管理政府资料总库。
  5. 有效利用政府大数据。开放政府资讯供民间利用。
  6. 利用政府採购引导国内资讯工业发展。
  7. 调度设计政府的资讯基础设备,确保软硬体都能运用到现代化技术,甚至能够扮演「沙盒」的领头者,率先在开发前端进行创新。
  8. 能够即时掌握人民对于政府资讯服务的需求,打造出为民服务的应用。
  9. 善用社群媒体分析等工具,协助各部门蒐集民意。
  10. 审视外部服务的安全性,将其与内部系统整合,让政府资讯服务更有竞争力。
  11. 串联传统 IT 和现代化 IT,採购有效的云端服务,并让这些服务能和内部设备无缝整合。
  12. 资通安全的维护。
  13. 强化落实公民数位参与机制。

这些无一不是重大任务。余宛如也举了一个实际状况,说明台湾迫切需要一名国家级资讯长:「在去年 11 月参加资讯服务产业策略会议上,我提了一个类似数位版 301 条款的 Digital 2 Dozen的事情,D2D 是美国政府单方面公布的规则,美国希望其数位服务所至之任何国家都能採取相同的标準。美国政府和产业界已经针对 D2D 达成共识,未来在和其他国家签订有关开放网路及数位经济相关商务协定时,必须满足 D2D 所列 24 点规範,遵守「数位产品及服务不能课徵关税」、「不能强制数位服务业者落地」、「科技产品不能课徵关税」等原则;这在 2 年内必然冲击我国。美方将不容许台湾一条一条回应,而是整体观察台湾的表现。」

「这一个攸关交易谈判的重大决策,政府就算被迫,也得拿出一套交易清单,尽量争取谈判桌上我方可以争取到的,这就牵涉到下面几个大问题:」

「那幺,你觉得光靠经济部一个单位,能完整回答这些问题吗?」余宛如笑着问笔者。

使用资料的界线会在哪?

或许眼尖的读者看到上述资讯长任务第九点「善用社群媒体分析等工具,协助各部门蒐集民意」会抖一下,这意味政府会大规模收集民众个资,进行维安分析吗?另外,资讯总处也会参与到国防、外交的资讯规範或问题吗? 余宛如对第一个问题笑着回答「当然不会!」以警政单位为例,刑事记录等敏感资料当然不会公开,但像交通事故记录这种资料可以充分拿来在事故预防上,去识别化后就应该开放!同时消防单位所建立的灾害防治数据也应可依照这个逻辑开放才对 。

关于「蒐集民意」这部分,余宛如表示其实就是希望政府可以更即时、更细微的了解民意,同时改变陈旧的蒐集方法。现在不少机关要了解或搜集民意,都是发包给第三方的政治公关公司协助调查。「资讯总处在调查程度上并不会搜集旧有调查的方式,但从网路时代来看,若能省去这个阶段,不是更加节省时间成本吗?」而且若牵涉到国安情治单位的敏感情报,在她与民进党的立法版本内除非该部会自愿提供项目,否则不纳入资讯长业管。

那与地方政府如何沟通?

余宛如则是表示,未来若成立单一体系的政府资讯单位,地方政府的资讯单位也在这一个体系之内,所以这种沟通会呈现一种「井」字状的沟通通道,一方面中央及地方资讯单位必须纵向沟通,二方面各业务主管机关也有中央与地方政府的纵向沟通,三方面是中央业务主管机关与中央资讯主管机关之间的横向沟通,最后是地方业务主管机关与地方资讯主管机关之间的横向沟通。这种网状的沟通可以藉助资讯平台同步进行,沟通品质更佳,也能有效降低沟通成本。

唐凤:技术上该朝向 Open API 推进
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本文第二部分则是 在线上访问了唐凤以及其办公室团队们 ,相信读者对她希望以数位技术和系统解决公务体系问题,以及强化政府与公共社群对话的初衷不陌生。但虽然余宛如或前任行政院长张善政都曾表示过唐凤是未来资讯长的理想人选之一,不过这次访谈并非聚焦「是否由她出任资讯长」,而是请她从目前担任数位政委的视角与经历,来看设立资讯长与资讯总处,并与现有机制之比较等问题。

事实上她表示现有的兼任资讯长二级制依各部会职权下,已分工的很顺利,但未来在部会彼此协作的文化上有加强的空间;而在先前与余宛如的对谈中,唐凤也认为政府资讯长位阶设计若没有办法拉高到行政院副院长的层级,恐怕很难落实其职能。而其机要林书漾也补充到, 政府资讯长整体而言应以建立一个值得信任、资讯準确、反应迅速,且对大众友善的政府为愿景;他必须能引进并测试评估新科技被运用在公部门的可能性,灵活运用成熟科技辅助公部门的政务与事务运作,并适度发布可供分享的经验 。

那幺资讯长其中重大任务之一,「打破部门之间资讯单位的整合壁垒」唐凤是怎幺看的呢?她说明现有的政府资讯系统目前大多设计为高耦合架构,而不是内建「可向其他机关开放」的服务导向架构,这也就是无论成立资讯长与否,在技术上都该往 Open API 推进的主要动机,这部分唐凤与政委办公室同仁已跟我们说明几项正在进行的工作:1. 透过云端沙聚协作平台,平台上可以安装各式各样的 App 并让共同工作伙伴们可以自由运用,让各部会的开放政府专责人员用更简便的方式进行横向联繫、完成工作。2. 实际协助国发会导入 open API 格式文件。此外在资讯公开的工作上,也完全採用 OpenSources 串接成立公共数位创新空间,让任何人皆可跟政府自由对话。

而且她也认为, 目前资料整合在政府部门内最大的挑战还是以纸本或电子邮件传递单一档案的实务运作习惯 。

但相较于余宛如努力于中央立法的角度,唐凤现在则是着力于数位国家方案中,中央面对地方政府的层面。在与 立法委员许智杰于快乐联播网专访 上,她就说明今年开始的数位国家方案里将会每一季固定跟六都的副市长,协同资讯界人士检讨六都的资讯化政策,看六都需中央帮忙,或是中央可于六都内推行的政策部分。另外她也在与 开放文化基金会线上交流 中提过,由于现在只有台北市跟台中市有一级资讯单位,因此其他县市要先经过过市长、副市长、研考会,才得以接触地方政府的资讯中心;事实上需等地方政府也都採一级资讯单位后,中央也才比较有跟县市规划人员或程序如何调度、协作的空间。

萧乃沂:设立资讯长方向绝对正确,但立法值得再三注意、考量

「得先声明一下,我非常支持现在的立法大方向。」台湾电子治理研究中心副主任萧乃沂笑着说,「数位治理这个大前提绝对是正确的,过去政府规划资讯部门定位是很单纯的 MIS 幕僚单位,帮人修修电脑、写写程式,不然就管管机房;但在现代资讯科技已经渗透到社会甚至到政府本身的每一个部分时,把资讯部门单纯定义只处理技术问题真的太可惜了;我个人也参与了这次立法连署,但是,数位治理的专责机关『行政院资讯总处』有其专法界定其职权。从行政与法律的角度来看,必须非常,非常谨慎地设计它与其他中央政府部会与地方政府的互动关係。」

【一月资讯长专题】踏入新数位国家,台湾政府準备好设立资讯长C

萧乃沂是台湾学界长久以来提倡数位治理理念的学者之一,这次访问主要是请他分享从行政学与法律的角度来看此波修法中,有哪些立法者值得再三注意、考量的地方。

单一体系有什幺好处?又有什幺历史因素?

前文提到,目前立法者在设计资讯总处时参考了人事、主计、政风的一条鞭做法。萧乃沂首先跟笔者说明从功能上来看,这些幕僚机关的主要职责并非推展业务,而是「管理」与「审查」,才会採对业务单位制衡与防弊意味较强的一条鞭机制。「从技术上来看,我赞成资讯业务的技术部分,像资安、软硬体规格採用从上而下的管理,因为这些有其规模经济与科技进步的因素,统一规定会有节省成本,避免浪费的好处。」

另一个更重要的部分是,「过去资讯部门写程式或服务给业务单位,由业务单位面对大众或服务对象;但现在整个 IT 流程融入政府服务的程度越来越高了,资讯部门也同时越来越懂得怎幺直接透过 IT 设计角度,了解业务单位到底怎幺服务大众或对象。同时反过来说,业务单位自己理解 IT 的能力也越来越强,在资讯服务或产品标準化的趋势下,他能力够的话甚至可以把需求外包出去。所以对政府来说,一方面 IT 能力越来越重要,但另一方面也是危机, IT 部门的可取代性也增加了,所以必须提升附加价值,这是整个数位治理的大趋势。」

而先前有提到现有制度中,资讯政策在目前行政院内採部会之间协作,萧乃沂也很乐见明定这方面有更强的立法基础在部会之间进行规划、协调,他建议以目前组织结构来看,新成立的资讯总处其实可以考量整併现有的行政院本部的资通安全处、以及原来统筹我国数位治理政策的国发会资讯管理处,以统筹资通安全与资讯管理两大部分的业务。

不过必须非常小心设计体制

不过萧乃沂最关注的问题是:「人事、主计、政风的主功能是制衡与防弊,它跟创新、发展业务的方向是不一样的;就从人事来举例吧,人事也有一部分是配合整体业务策略,进行人力发展规划的部分,所以在一般公司内看到人事安排依照公司业务调整是很正常的事;但政府呢?当然也有,可是其弹性是法律明显规定,不像民间公司那幺容易调整。所以写在法律的白纸黑字上,其用字遣词必须拿捏的非常精準,若单一体系的机制没设计好会造成一个情形:资讯人员会只听资讯总处,而不听业务单位的。一不小心资讯人员做的事或决策,很可能跟业务单位的整体方向刚好相反。」

萧乃沂认为微妙就在这, 一方面从数位治理的角度来看, IT 部门确实需要更参与业务发展,但如果设计得太过强化一条鞭机制,那幺结果反过来就会变成资讯控管过重的情形 。「从修法之一的《中央行政机关组织基準法》草案来看,这条『业务单位:係指执行本机关职掌事项及资讯事项之单位』把资讯调整成业务单位的原意很好,但可能空间太小也太硬了一点,所以写法上可以更强调资讯「融入、渗透」进业务的部分,例如写成『本机关职掌事项及善用资通讯事项之单位』。打个比方外交部在看这条的时候会想外交才是我的主要业务,资讯好像不是,但跟他说「善用资通讯执行外交业务」,例如像开放民众用网路参与国外旅游警示这样说明,外交部就懂了。」

从大方向来看,他也提倡可能比较平衡的做法是未来资讯总处执掌应透过行政院与其所属各部会资讯长的联席会议,规划整体的资讯策略,尤其是跨部会及政府一体适用的政策,例如资通安全、软硬体/资料规格与架构、数位治理人力资源管理,并透过中长程政策鼓励各部会与地方政府连结此整体策略与各自发展;但同时仍尊重各部会与地方政府因其特性的数位治理计画,至少能透过计画内容与执行成果的资讯蒐集,回馈并探索整合效益的机会。

资讯人才任用可以有更大的空间

而从现在「资讯长四法」之中来看,萧乃沂认为在资讯人才的选用方面反而还有更大的空间。例如说目前《行政院资讯总处组织法草案》的第三条,明定政府资讯长资格必须具备「曾任政府部门资讯主管、资讯长或负责政府资讯政策协调之政务委员,成绩卓着者」、「曾于产业服务,担任资讯主管,具有国际观,且声誉卓着者」、「曾任教大学以上资讯相关系所,或具有资讯技术或管理之权威着作者」三者其中之一。他认为目前立法立意是想确保资讯长具有一定的资讯水準与素养,这前提没错,但反观国际上许多国家的资讯长或类似职位,其实都非「政府资讯单位」、「资讯产业主管」或是「资讯相关系所」这幺技术导向的条件出身。「资讯长最重要的工作是懂得目前甚幺政府业务该搭配什幺 ICT 技术,非得一定要技术非常高超的人才能担任,但现在的写法有点太限制未来资讯长的人才 pool 了。」

另一个问题就是如何定义资讯人员,在目前的草案中是写「所称政府资讯人员,指办理政府资讯业务之人员」。但从数位治理人力的範围来看,他建议资讯人员从狭至广应包括:1. 资讯部门人力、2. 其他业务部门中负责资讯化的人力、3. 所有公务人力。第一跟第二从资讯功能来看,比较好想像属于资讯人员的角色,但所有公务人力为何也算在内?萧乃沂说明:「拿我自己为例吧!如果比照其他行政机关,其实我就是个进行教育业务的承办人,但我教学大纲是不是用电脑写的?我是不是也用数位学习平台在帮学生打分数?那我应该算 E 化教学。从行政机关的角度来看,严格说起来我的确是『善用 ICT 辅佐业务。』像我这种承办人,正是整个资讯政策最想协助的角色。」

因此他建议以选/用/育/留四项功能来看,管理重点不在于介入其固定的薪资与考绩制度,而在于选才与用才的开放弹性、育才留才的历练诱因,并且对于以上三种由狭义至广义的数位治理人力由差异化的数位治理职能地图与对应的训练方案,以配合整体的数位治理政策。

所以,资讯总处该是一个主导和指挥,还是服务和支持的单位?

至此,我们已经可以整理出几个重点所在:

其实各国的资讯长或资讯决策单位做法都不一样,像新加坡、韩国等就是成立一级的专责行政单位去规划、执行国家级资讯政策;但像英美体系其实不是设一个硬性的行政单位,而是成立「协助」公部门转型这种服务性单位。当然两方面各有利有弊,前者比较容易陷入跟其他平行单位沟通不异的问题,后者也有未能熟悉数位环境的资深公务员不愿意配合的窘境。

从这个角度来看, 目前民进党推行的「资讯总处」立法都不属于上面两者,很大一部分原因就是「单一体系」的原型一条鞭是中华民国政府特有之行政制度。他能赋予「中央」的资讯人员相当大的权力毋庸置疑,因此跟地方政府的资讯单位沟通将会是接下来整个修法必须考量的大问题之一 。

不过笔者也建议从从大数据技术端的角度来看,目前台湾政府统计业务是由主计总处所职掌,但未来若真的要善用政府统计资料, 或许也可以考虑将「统计」也能明定纳入资讯总处的职责,或起码开放资讯总处能有效运用统计资料的权限 ,让大数据协助行政有更集中运用的效果。

关于立法设立资讯总处与资讯长的部分本文就到此告一段落,但 INSIDE 接下来将会有一系列资讯长专题系列文章,试图从地方政府与体制外的角度探讨这个话题,请读者千万别错过了。

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